Les politiques euro-méditerranéennes : origines, bilan et perspectives

Par

Anne-Catherine Zoller

Les relations euro-méditerranéennes avant 1995

Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, l’ère de la décolonisation voit l’intérêt des pays d’Europe pour le pourtour méditerranéen décroître au profit de la construction européenne et de la confrontation avec l’Est. Les rapports avec le Sud se muent en relations économiques et commerciales. En 1969, la Communauté économique européenne (CEE) conclut des accords de coopération bilatéraux avec l’Algérie, la Tunisie et le Maroc, portant essentiellement sur des aspects commerciaux.

En 1972, une première politique euro-méditerranéenne est établie et institutionnalisée sous les termes de « Politique méditerranéenne globale ». A travers celle-ci, la CEE négocie bilatéralement une série d’accords de commerce et de coopération avec les trois pays du Maghreb dans le cadre d’une politique globale qui inclut une aide financière. Des accords spécifiques sont conclus avec la Grèce, la Turquie, Malte et Chypre, évoquant un projet d’union douanière ainsi qu’une perspective d’adhésion.

Au début des années 90, suite à l’entrée dans la CEE de la Grèce, de l’Espagne et du Portugal, l’Europe se rapproche encore de ses voisins méditerranéens dans le cadre de sa « Politique méditerranéenne rénovée ». L’approche de celle-ci demeure globale et son objectif est double. Il s’agit d’une part d’appuyer les réformes économiques et structurelles mises en place dans les pays méditerranéens avec l’aide du FMI et de la Banque Mondiale, et d’autre part de favoriser les initiatives régionales et d’encourager la coopération dans le domaine de l’environnement.

Le Partenariat euro-méditerranéen, dit « Processus de Barcelone »

Naissance et objectifs du Processus

Depuis 1995, les relations entre l’Europe et la Méditerranée sont régies par le Processus de Barcelone. C’est en effet à Barcelone, qu’est organisée les 27 et 28 novembre 1995, au lendemain de la signature des accords d’Oslo, la Conférence euro-méditerranéenne. Ensemble, les quinze pays de l’Union européenne et douze pays [1] du Bassin méditerranéen adoptent la « Déclaration de partenariat » assortie de son programme de travail.

Le Processus de Barcelone est créé dans le but d’instaurer une zone de libre-échange comme condition préalable à la construction d’un espace de paix, de stabilité et de prospérité au sud et sud-est de la Méditerranée.

Spécificités du Processus

Le Partenariat euro-méditerranéen est doublement novateur. Une première innovation consiste en l’établissement d’une approche générale qui ne se limite plus aux aspects économiques et commerciaux, mais inclut désormais les aspects politiques et socioculturels. Le Partenariat vise en effet trois grands objectifs, à savoir : fonder un espace commun de paix et stabilité (partenariat politique et de sécurité), construire une zone de prospérité partagée (partenariat économique et financier) et faciliter le rapprochement entre les peuples (partenariat social, culturel et humain).

Une seconde innovation relève de la mise en place d’un cadre de coopération multilatéral permettant de dépasser le bilatéralisme qui a longtemps caractérisé les relations euro-méditerranéennes. Il s’agit d’apporter à ces relations une dimension nouvelle basée sur un mode de coopération collectif. Ceci se traduit sur le plan de l’aide financière par un montant global destiné à soutenir des projets plutôt que des pays, par opposition aux protocoles financiers bilatéraux associés aux précédents accords de coopération.

Cette nouvelle aide financière s’articule autour de deux instruments. Le programme MEDA est, jusqu’en 2007, le principal instrument financier de l’UE pour la mise en œuvre du Partenariat euro-méditerranéen et de ses activités. Géré par la Direction Générale EuropeAid de la Commission européenne, il vise à soutenir les réformes des structures économiques, politiques et sociales chez les partenaires méditerranéens. La seconde source de financement est la Banque Européenne d’Investissement via la Facilité euro-méditerranéenne d’investissement et de partenariat (FEMIP).

Fonctionnement du Partenariat

En pratique, la dimension bilatérale du Partenariat repose sur des accords d’association négociés entre l’Union et chacun de ses partenaires. Conclus pour une durée illimitée, les accords d’association font l’objet d’un suivi dans le cadre des réunions annuelles du Conseil d’association établi entre l’UE et chaque partenaire. Un comité d’association composé de hauts fonctionnaires est en charge de la gestion des accords.

La dimension multilatérale, quant à elle, relève d’un dialogue régional portant à la fois sur les domaines politique, économique et socioculturel. Pour assurer son suivi, la Déclaration prévoit des réunions ministérielles périodiques entre l’UE et l’ensemble de ses partenaires. Les réunions sont préparées par le « Comité euro-méditerranéen du Processus de Barcelone » qui se réunit périodiquement au niveau des hauts fonctionnaires. Ce comité est également chargé de l’évaluation des progrès réalisés dans le cadre du Processus et de la gestion du programme de travail.

Bilan d’une décennie de Partenariat

En 2005, dix ans après le lancement du Processus de Barcelone, bon nombre d’observateurs tentent de faire le bilan d’autant d’années de coopération euro-méditerranéenne. Globalement, les opinions convergent pour souligner le bien-fondé du Processus - puisqu’il a permis de jeter les base d’un partenariat authentique entre l’Europe et ses voisins de la Méditerranée - mais également son incapacité à remplir ses objectifs principaux, à savoir une zone de paix et de stabilité (premier volet), croissance et prospérité au sud de la Méditerranée (deuxième volet), un dialogue social et culturel (troisième volet). Les critiques nombreuses et ciblées sont surtout négatives. En voici un échantillon.

Sur le plan politique, le Partenariat n’a pas permis d’engager les réformes attendues. Les structures politiques sont restées sous le contrôle de régimes autoritaires disposés à n’engager que les réformes répondant à leurs intérêts propres. Le Processus de Barcelone n’a pas davantage contribué à l’amélioration de la situation des droits de l’Homme sur le terrain, les rares avancées observées dans ce domaine ne pouvant être associées à un succès du Partenariat. Les réticences de l’UE à déclencher les mécanismes de conditionnalité - pourtant prévus dans la Déclaration - sont largement dénoncées comme sources à ce manquement.

Sur le plan économique, les réformes censées accélérer la croissance, créer de nouveaux emplois par millions et attirer l’investissement étranger se sont révélées quasiment inexistantes. En effet, les observateurs du Partenariat euro-méditerranéen s’accordent à dire que le Processus n’a contribué ni à améliorer les conditions de vie, ni à augmenter le taux d’emploi dans la région. Les performances économiques ont stagné, et se sont même détériorées relativement à celles des pays d’Europe Centrale et d’Europe de l’Est, et à certains pays d’Asie durant la même période.

Sur le plan socio-culturel enfin, malgré des avancées certaines (comme la création en 2005 de la Fondation Euro-méditerranéenne Anna Lindh pour le Dialogue entre les Cultures), les progrès ont été entravés par le manque d’appropriation du Processus par les sociétés civiles des deux rives. Ce phénomène, en partie explicable par l’absence d’instrument efficace d’information en matière de relations euro-méditerranéennes, compromet grandement l’instauration d’un dialogue durable entre les deux rives.

D’une manière générale, parmi les causes probables des faibles résultats obtenus par le Processus de Barcelone, l’absence de bénéfices perçus par les partenaires de l’UE dans la mise en vigueur des réformes attendues est abondamment citée. Il apparaît en outre que l’importance accordée à la dimension régionale du Partenariat Euro-méditerranéen a rendu difficile la prise en compte des spécificités de chaque partenaire, pourtant indispensable à l’avènement de résultats probants au niveau des réformes.

Naissance de la Politique européenne de voisinage

En 2002, une réflexion sur les divers moyens d’approfondir les relations avec les pays du Sud est amorcée dans un contexte de préparation à l’élargissement de l’Union européenne à dix nouveaux membres. Face aux risques d’instabilité engendrés par le déplacement à l’est de ses frontières, l’Union est amenée à repenser ses relations avec ses nouveaux voisins, et profite de ce mouvement pour reconsidérer sa stratégie globale de voisinage, y compris au Sud.

Cette réflexion aboutit deux ans plus tard à la présentation par la Commission d’un document d’orientation dans lequel elle émet différentes propositions en vue de l’application concrète du nouveau modèle de coopération. En 2004, on parle de « Politique européenne de voisinage » (PEV) pour désigner les relations que l’Union européenne entretient désormais avec les partenaires de la région méditerranéenne (à l’exception de la Turquie, qui poursuit sa relation avec l’Union dans le cadre de la préadhésion) mais aussi l’Ukraine, la Biélorussie, la Moldavie, et bientôt les trois pays du Sud-Caucase.

Spécificités et objectifs

La PEV n’a pas pour vocation de remplacer le Partenariat euro-méditerranéen mais bien de lui donner un nouveau souffle en renouvelant les engagements pris à différents niveaux et en le consolidant par un rapprochement politique et une plus grande intégration économique.

Contrairement au Processus de Barcelone qui privilégiait une approche globale, le système de coopération mis en place dans le cadre de la PEV fonctionne essentiellement sur un mode bilatéral. Il consiste à définir conjointement avec chaque partenaire, et compte tenu de ses besoins spécifiques, une série de priorités qui visent à permettre un rapprochement avec l’Union. Ces priorités sont reprises dans des plans d’action.

La PEV vise en quelque sorte à évoluer vers un système comparable à celui de l’Espace économique européen (qui aujourd’hui concerne les membres de l’UE, l’Islande, la Norvège et le Lichtenstein). Elle offre une perspective de participation au marché européen et, par la même occasion, celle de l’accès aux quatre libertés : la libre circulation des biens, des services, des capitaux et des personnes, bien que cette dernière demeure une perspective lointaine.

En clair, la PEV, dont l’approche est construite sur le modèle du processus d’accession des nouveaux membres à l’UE, vise à offrir à ses partenaires du sud « tout sauf les institutions ».

Les propositions de la Commission européenne

Un an et demi à peine après sa mise en route, la Politique de voisinage de l’UE n’a pas encore permis de combler les brèches les plus importantes du Processus de Barcelone. Pour autant, les mises en garde des analystes ainsi que les nombreuses craintes exprimées par les pays partenaires de l’UE semblent avoir été entendues par la Commission européenne qui a publié en décembre 2006 une « Communication relative au Renforcement de la Politique européenne de voisinage » dans laquelle elle reconnaît plusieurs faiblesses à PEV. Pour y remédier, la Commission émet diverses propositions parmi lesquelles :
 offrir aux Partenaires la perspective d’une intégration économique et commerciale approfondie ;
 améliorer la coopération régionale, parent pauvre de la PEV ;
 impliquer plus activement l’UE dans le règlement des conflits régionaux ;
 faciliter les procédures d’obtention de visas de courte durée pour les porteurs de dialogues que sont notamment les chercheurs, étudiants et hommes d’affaires ;
 soutenir les échanges éducatifs et culturels, et faciliter les rencontres entre entreprises (notamment les PME) ;
 améliorer l’information et la communication en matière de relations euro-méditerranéennes.

S’agissant du financement des procédures, les réformes entreprises par les pays voisins sont soutenues par l’UE, depuis le 1er janvier 2007, à travers un nouvel instrument financier, de 32% plus important, qui remplace les instruments existants (le programme MEDA pour de la région méditerranéenne et TACIS pour les partenaires de l’est).

Des instruments complémentaires, tels que le soutien du Bureau Taiex, sont également prévus pour l’assistance technique aux programmes de réformes. D’autres propositions ont en outre été émises par la Commission en vue d’accroître la coopération financière, comme la création d’un fond d’investissement en faveur de la PEV.

L’avenir du Partenariat

La Politique européenne de voisinage offre une opportunité significative d’améliorer les relations entre l’Europe et le monde arabo-musulman, de contribuer à instaurer la stabilité et la prospérité dans l’ensemble de la région méditerranéenne, et d’y appuyer efficacement les initiatives visant à promouvoir le respect des droits de la personne humaine. Les propositions de la Commission attestent d’un intérêt accru de l’Union pour ses relations extérieures avec ses voisins du sud. Elles sont par ailleurs inscrites au rang des priorités de l’Allemagne qui prend la Présidence de l’UE le 1er janvier 2007.

S’il est permis d’espérer, face à ce regain d’énergie, que la coopération euro-méditerranéenne fera un bond en avant en 2007, il est préférable de rester prudent eu égard aux clivages que peuvent encore provoquer certains événements de l’actualité internationale. La nouvelle Politique européenne de voisinage représente un vaste potentiel dont le succès dépendra largement de la volonté de chaque acteur, civil ou politique, de faire avancer le dialogue, pour une plus grande compréhension mutuelle et une confiance solide entre les deux rives de la Méditerranée.

Anne-Catherine Zoller

[1] L’Algérie, Chypre, l’Égypte, Israël, la Jordanie, le Liban, Malte, le Maroc, la Syrie, la Tunisie, la Turquie et l’Autorité palestinienne